前言

上海地处中国东海之滨，扼长江流域出海门户，是中国内地最大的经济中心和航运中心，在长三角区域经济发展中具有重要的战略地位。加强长三角区域城市间的交通联系是带动整体经济发展的必然途径。2008年国务院在《关于进一步推进长江三角洲地区改革开放和经济社会发展的指导意见》中明确指出：将长江三角洲地区建设成为亚太地区重要的国际门户、全球重要的先进制造业基地、具有较强国际竞争力的世界级城市群。长三角亚太区域国际门户、世界级都市群对上海都市群城际客运需求与功能的挑战，要求上海构筑覆盖长三角城市群，高效快捷、能力充足的客运对外通道。要求交通运输规模和服务水准得到同步快速提升。

长途客运是本市对外交通的重要组成部分。改革开放以来，上海长途客运行业不断取得了高速发展，对加强本市与其它省市、尤其是长三角地区的客运交通联系起到了重要的作用。本市公路旅客发送量多年来均居本市对外客运方式的第二位，尤其在春运、“黄金周”等客流高峰期间，长途客运在本市对外客运方面更发挥了不可或缺的主力作用。

第一部分 发展基础和面临形势

一、“十一五”期间取得长足发展

近年来，随着对外交通条件的不断改善，公路客运特有的快速、方便、舒适、安全、直通的优势得到了充分展现，上海的省际公路旅客发送量持续增长。公路旅客发送量连续多年在各种运输方式中占第二位，仅次于铁路。

表1-1本市近5年旅客发送量（单位：万人次）

年份	旅客 发送量	其 中
		铁路	占%	公路	占%	港口	占%	民航	占%
2006	9619	4458	46.35	2784	28.94	68	0.71	2309	24.00
2007	10371	4795	46.23	2872	27.69	95	0.92	2609	25.16
2008	10927	5339	48.86	2934	26.85	88.9	0.81	2565	23.47
2009	11136	5161	46.34	2995	26.89	90.2	0.81	2890	25.95
2010	13431	6094.7	45.38	3634	27.05	89.6	0.67	3613.4	26.90

图1-1 近5年本市对外客运交通旅客发送量变化

二、面临的问题和挑战依然突出

（一）重大工程建设带来新变革

随着长三角城际铁路等重点建设工程的推进，区域内交通格局随之发生改变，长途客运与铁路等对外交通方式的竞争越来越明显，同时对与之衔接配套的长途客运的设施能力、场站布局、班线配置、服务水平等提出了新的发展要求。

（二）场站总体布局不尽合理

由于历史原因，上海长途汽车客运站布局不够合理，站点分布与新的城市功能布局不相适应。目前本市长途汽车客运站总体呈现“内部过密、外部过散”的局面，中心城区内的19个长途客运站有10个集中在内环线内，其中聚集在铁路上海站周边的就有6个。大量的客运车辆进出市中心区，加剧了道路交通拥堵现象。尽管“十一五”期间，本市已相继关闭一些长途客运站，但由于场站规划调整的成本较高、调整过程受到相关利益群体的反对，故造成了场站调整计划及方案无法得到落实，导致目前还是存在相当一部分非规划客运站点不成规模，设施简陋，服务不到位等问题。

（三）线路设置缺乏统筹协调

注重了公路网状发展和客运班线直达运输的特点，但对班线发展的整体性和协调性还缺乏系统性研究。本市同向长途班线一般为多家经营，同一到达点的班线经营单位甚至多达十来家，且分布在全市各个客运站，其经营费用的结算方式不同，给线路的统一经营带来了很大阻碍。为争抢客源，经营者之间竞争激烈、无序，降低票价、拉客、卖客、站外组客等不规范经营行为屡禁不止，既扰乱了市场秩序，也给班线的整合和改造带来很大难度。

（四）市场规范化有待加强

目前本市长途客运行业发展中，仍存在企业间恶性竞争、黑车运营猖獗、站外载客、管理不规范等问题。一是目前本市部分企业采取承包经营方式，如对承包者疏于管理，一旦客运站客源不多，就设法站外拉客、组客，以此作为争夺市场份额的主要手段，因此，运输组织水平和运输效率较低，产业标准化进程缓慢，市场规范经营体系亟待完善；二是目前本市长途客运行业中黑车运营情况严重，特别是在长途客运总站、沪太路站等周边，无营运资质的黑车拉客现象比较严重，对包车企业而言，由于近年来外省市旅游包车在本市异地经营且低价揽客的现象日益增多，加剧了恶性竞争的程度；三是企业管理水平参差不齐，虽然近几年出现了锦江商旅、新世纪、芷新、交运巴士、白玉兰高速等规模型企业，但是，很多客运站（尤其是小型企业）在管理上还存在一些漏洞，管理力度有待加强。

（五）信息化建设统筹不足

长途客运交通信息化水平有待进一步提高，相关设施和信息资源共享度不高，信息化在提高管理效能和服务水平方面的作用尚未得到充分发挥。随着长三角综合交通一体化的发展，长途客运站作为对外客运交通的重要组成部分，联网售票、智能调度等信息化建设统筹不足，对长途客运企业车辆营运动态实时监控的监管平台亟待建立，为了满足综合交通体系快速的发展需求，“十二五”期间在长途客运信息化发展方面需加大资金投入和建设力度、加快建设步伐。

（六）机制与法制有待完善

场站方面，有关长途客运站规划调整的法规政策均为宏观性质，但在规划调整过程中如何进行赔偿或者安置等，如何合理兼顾各方利益则缺乏具体的政策法规的指导。而现有的长途客运站均是通过合法审批程序建立起来的，在缺乏具有可操作性法规政策作为依据的情况下，相关利益主体极易产生抵触情绪或发生影响社会稳定的行为，因此在制定长途客运站归并、合并、调整计划的同时，需进一步完善相关配套保障机制。

第二部分 指导思想和目标

一、指导思想

“十二五”期间是上海加快实现“四个率先”、加快建设“四个中心”的历史机遇期，也是实现转型发展、攻坚突破的关键时期。上海市长途客运发展以深入贯彻落实科学发展观为指导，以建设完善综合交通运输体系、服务长三角一体化协调发展为战略目标，紧紧围绕加快建设国际航运中心、落实公共交通优先发展战略的主要任务，继续发挥水路运输和道路运输连接国际国内两个市场的重要载体作用，坚持“公平、公正、公开和便民”的原则和“以人为本、安全第一”的思想，不断提升运输服务水平和服务能级，为促进经济社会发展、增强上海在全球经济中的竞争力提供有力支撑。

二、发展定位

n 全面发展：优势互补，与航空、铁路等对外交通方式形成互利共赢的局面；

n 重质重量：凸显其灵活便捷、渗透面广的优势，继续保持对外交通的“兜底”作用；

n 重点突出：突出400公里半径圈内的主力作用，稳固在长三角地区的地位；

n 发挥优势：在“春运”、“黄金周”等客流高峰期间，继续在本市对外客运发挥主力作用。

三、规划目标

（一）总体目标

围绕加快推进“四个率先”、加快建设“四个中心”的总体目标，着眼于上海与长三角区域交通体系的统筹协调，形成覆盖长三角、辐射中部地区的长途客运网络。

构筑服务长三角的高效快捷、能力充足的复合城际交通，构建公路运输、铁路运输协调发展的均衡网络和运输通道。以结构调整为手段，充分发挥长途客运便捷、灵活的优势，加强辐射能力，继续扩大客运通道，以拓展江西、安徽、山东、福建等泛长三角地区的客运线路和开拓苏浙两省城际铁路未覆盖区域为主要增长点；推进品牌建设，建立规范、有序的市场经营秩序，努力为广大旅客提供一个安全、舒适的乘车环境；积极响应低碳环保的可持续交通发展理念，通过对班线资源的调整、场站的归并和非法营运的打击，来有效地减少中心城机动车辆尾气排放、缓解中心城道路拥堵程度、全面提升上海大都市整体形象和提高上海市长途客运业服务水平。

（二）主要目标

“十二五”末，长途客运发展实现以下主要目标：

• 继续稳固长途客运旅客发送量:“十二五”末承担年旅客发送量3400万人次；
• 继续优化调整全市长途客运站点布局：总体上形成市区设置“东部、南部、西部、北部、中部”五个方向的规模化客运站，远郊区原则上“一区一站”的场站分布格局。

第三部分主要任务

主要任务围绕调整客运场站布局、完善客运班线网络、优化客运运力结构、培育品牌企业发展、提升行业科技含量等这几个方面展开，其具体的发展方向为：

图3-1 各主要任务规划发展方向

一、调整客运场站布局

“十一五”期间，根据调整计划，长途客运总站周边的不夜城站、北广场站、虬江站、新宁站、彭浦站、芷江西路站和长途客运南站周边的交通大宇徐家汇站、新西南站、公兴路站等9个长途客运站先后关闭，至此客运场站数量已从43个减少至目前的35个。现状硬件设施已基本满足需求，建议根据实际情况，继续调整站点布局。优化场站布局，衔接交通枢纽，方便旅客换乘，有利于公交优先，有利于节能减排，有利于排堵保畅。

1．市域总体布局

“十二五”期间，交通管理部门应严格按照国家规定，总体把握上，对用地不符合规划的场站实施“三个不”的措施，即：不能通过年审、不得参与评优、不得新增线路。具体操作上，对全市范围设置不合理、设施水平低、班线少、旅客发送量小、不符合规划的客运站点实施调整、整合、关闭；结合未来郊区新城、新市镇的建设以及功区域发展能定位，规划设置长途客运新站点；形成市区设置“东部、南部、西部、北部、中部”五个方向的规模化客运站，远郊区原则上“一区一站”的场站分布格局。

2. 中心城客运站总体布局

明确中心城长途客运场站布局，形成市区设置“东部、南部、西部、北部、中部”五个方向的规模化客运站。五个一级客运站即：浦东白莲泾站（东部，调整至长途客运浦东站）、客运南站（南部）、虹桥枢纽长途客运西站（西部）、汶水路客运站（北部）、客运总站（中部）。

表3-1 中心城区规划五大一级客运站

所在区域	站点位置	占地面积（㎡）	建设性质	衔接轨道交通	备注
中 心 城 区 内	浦东白莲泾客运站	14600	已建成	7号线线	东部（调整至长途客运浦东站）
	长途客运南站	21759	已建成	1 /3号线	南部
	虹桥枢纽长途客运西站	25000	已建成	2//10/号线	西部
	汶水路客运站	22500	已建成	7号线	北部
	长途客运总站	29476	已建成	1/3/4号线	中部

3. 中心城区非规划客运站

行业尽快形成计划，通过逐步调整线网布局，有节奏地通过市场调节和政府引导等措施来有效推进非规划站点的归并、调整，总体调整思路是：①对非规划站点采取班线“只出不进”措施，即从非规划客运站迁至规划客运站的班线许可申请予以优先审核，通过市场调节手段与行政手段相结合，以市场调节手段为主推进非规划站点的自然消亡；② 结合部分地区的整体改造，如北外滩规划实施、真如副中心建设等，调整归并区域内的非规划站点班线；③推动客运站公司之间本着互惠互利的原则加强合作，实施合并。

表3-2 中心城区非规划客运站概况

区 县	客运站名称	站级	日均班次	日均人次	线路数量	经营性质
闸北区	中山客运站	3	78	750	122	民 营
	锦江太平洋客运站	4	50	670	48	国有控股
	沪铁客运站	4	35	440	45	国 有
徐汇区	旅游集散站	3	4	135	2	国 有
	吴中汽车站	3	16	220	35	国有控股
	西区客运站	4	16	175	35	国有控股
长宁区	北翟客运站	未评级	0	130	0	民 营
虹口区	东大名路站	3	28	230	52	国有控股
	虹口足球场客运站	4	13	130	70	民 营
普陀区	武宁汽车站	2	66	1250	70	集 体
合计			380	5105	479	—

（4）远郊区客运站布局

对于远郊区客运站原则上控制“一区一站”，在区域范围内，通过公共交通的衔接，完成客流疏运任务。对于部分新市镇和毗邻地区，确实存在特殊要求的，结合客运需求设置客运站。

表3-3 含2家以上客运站的郊区县

区 县	客运站名称	站级	日均班次	日均人次	线路数量	经营性质
浦东新区	白莲泾站	2	160	970	283	国 有
	川沙站	3	67.5	920	125	国 有
	南汇站	3	27	120	43	国有控股
	浦东机场客运站	未评级	61	980	(定线包车)	国 有
	高桥站	未评级	18	250	21	国 有
奉贤区	浦江站	2	32	420	68	民 营
	南桥站	未评级	21	350	26	国有控股
嘉定区	嘉定客站	2	33	594	40	国有参股
	曹安站	未评级	0	80（配载）	0	民 营
金山区	金山客站	未评级	60	510	44	国有参股
	朱泾客站	未评级	16	80	2	国有参股
松江区	松江客站	3	30	625	46	民 营
	车墩站	未评级	0	10（配载）	0	民 营
合 计			525.5	5909	698	—

二、完善客运班线网络

为加快客运班线资源整合、优化长途客运班线网络，“十二五”期间主要通过引导企业加快资源整合，实施集约化、公司化经营。充分发挥政府资源调控、集团内部调剂的两个手段，推进实施“两个相对集中”，即：同一区域班线在本市的始发站相对集中，同向和顺向班线的经营主体相对集中，以利于资源整合。优化场站布局，衔接交通枢纽，方便旅客换乘，有利排堵保畅。结合中心城内客运站布局，新开线路按照道口就近原则进行资源整合。另外对于长途班线，应严格遵守进站原则，对现有班线不在规划客运站内、要求迁站的，应给予方便和支持。

主通道式班线：探索发展集约化“模拟线路公司”模式，以客运场站网络为基础，以高速公路干线为依托，以方便旅客出行为目标，聚焦企业优势，聚焦道路资源，充分发挥道路客运灵活机动的特点，充分借鉴整合公路干线运输经验，实现班线的集约化发展。

网络布局式班线：进一步实施整合，实现“短线公交化、中线直达化，长线控制化”，与其它对外客运交通方式实现差异化竞争、协调式发展，即：短线与铁路做便捷度竞争与互补，中线与铁路、航空做目的地竞争与互补，长线严格控制。

图5-3 长途客运班线发展思路

（1）短途公交化：上海到邻近江苏、浙江（长三角地区）之间距离在400公里左右的长途客运班线布局目前已基本趋于饱和，未来将主要以调整、整合为主。具体体现以下特点：对长三角区域内经济活动频繁而城际铁不能直接通达的地区增加发车班次。同一目的地的班线相对集中，采用公司化经营、捆绑式结算的办法，达到公交化发班的目的，特别是上海周边区县应与临近外省市、县实现长途班线公交化，以此来吸引客运，保障长期发展。

（2）中线直达化：以上海为基点，扩大至泛长三角地区，距离在400公里至800公里的班线，如江西、安徽、山东、福建等省，由于铁路运输存在一定的优势，要根据铁路客运布局规划，寻找铁路的盲点，采取布点式发展。对于800公里至1200公里的班线，线路发展考虑铁路运输不能直达的劳动力输出地区。

（3）长线控制化：对于1200公里以上线路，考虑长途客运营运安全等多方因素，在发展上将慎重考虑，原则上不再参与外省市线路对开。

三、规范行业市场运营

以“两个重点”为出发点（即：重点区域和重点对象），加强对长途客运行业的监察和管理力度，坚决从根源上规范全市长途客运行业。“十二五”期间规范整个行业市场，主要宜从以下几个方面展开：

一是结合信息化建设，严厉打击站外上下客，公开线路经营状况。

二是规范现有长途班线，杜绝营运企业随意变更发车时间和班次的行为。

三是加强道口对长途班线的检查力度，通过在道口设卡与长途客运信息平台联网来严格查处违规载客、无票上车的行为，并严肃处理运营企业，有效改变现状黑车猖獗、班线运营不规范的现象，保障全市长途客运行业健康有序发展。

四是规范长途客运站管理职责，加强监督，落实责任，并将执行情况纳入企业的诚信评价体系。

四、优化客运运力结构

调研车辆技术等级组成，提升客运车辆等级。调研车辆排放标准组成，定制高排放车辆报废计划。继续淘汰不符合排放标准、高油耗的车辆。提高新增运力和新购车辆尾气排放准入门槛。使舒适、环保、节能的高等级客车逐步成为长途客车市场主体。

五、培育品牌企业发展

在铁路竞争的背景下，行业、企业要摆脱仅为争夺市场份额的低层次竞争。具有较强发展能力和竞争力的规模较大的企业，继续发挥自身运输网络大、资金雄厚的优势，顶住压力，通过调整运营班次、车辆结构，提高服务水平，实现“安全、可靠、及时、方便、舒适、优质运输服务”为目标，不断提高行业整体服务水平，进而在新的市场环境下发展壮大，引领行业品牌发展。通过严格企业市场准入、实施企业质量信誉考核、深入开展文明创建等方式，塑造行业品牌。至“十二五”，在长三角长途客运行业中形成一批管理规范、运营安全、服务优质、车容整洁、具有全国影响力的道路客运“文明示范班线”和“文明示范班车”，以优质服务求发展，用特色服务吸引旅客。

六、提升行业科技含量

依靠科技进步，加快设施设备的更新，实现信息资源整合和平台建设，提升节能环保水平，完善相关标准和规范。具体方面包括：所有长途客运班线车均已安装安全监控装置；加快完成长途客运售票平台的更新改造，本市客运站均将纳入售票平台进行售票，并适时扩大开通与苏浙两省省际联网售票；充分依靠长途客运信息平台提供的各类数据，合理调整线路的始发站点，优化班线的配置，充分发挥班线资源的最大作用。到2015年，一是实现本市范围内长途客运站售票系统的全面联网，要求所有客运站联网售票、资源共享，二是实现道口长途客运检查系统与长途客运管理系统联网，加强道口检查力度、依职行法、规范运营、加强管理。

七、加强行业安全管理

紧紧抓牢长途客运的安全监管工作，逐步实现行业安全监管从被动防范向源头管理、从集中开展专项整治向规范化经常化制度化管理、从事后查处向强化基础、从以控制伤亡事故为主向全面做好生产安全的“四个转变”，达到“遏制重特大事故、防止恶性事故、减少一般事故”的安全目标。

进一步抓好“三关一监督”（市场准入关、车辆技术关、驾驶员从业关、客站监管）规定落实。要求把企业安全生产条件作为市场准入和经营范围的主要依据，并纳入长途客运班线线路经营权的考核范围，严格进行考核。抓好长途客运站的安全监管，严格“三品”查堵，严格车辆进出站时的安全例检，近期可重点就加强长途客运企业超员、行驶超速、车辆“带病”运营和驾驶员疲劳驾驶等违章行为监控展开。对重大隐患和重特大交通事故的信息进行沟通，并逐步实现规范化和制度化。

第四部分 保障措施

规划场站新建、改扩建进程较慢，站点布局规划调整目标难以完成；线路整合亟需统筹规划；品牌企业效应有待进一步发展；服务水平亟待提高。而上述这几个方面，如果缺乏配套相关政策措施都难以实现，因此规划建议：

一、完善相关机制法制

结合既有交通运输行业管理法规规章，从基础管理着手，针对行业主要业务形态，重点实施新增资源、日常业务变更以及服务标准规范等方面的监管，形成公开、公平、公正的管理制度。

（1）以交通运输部《道路旅客运输及客运站管理规定》（2005年）为依据，严格按照第五条规定“国家实行道路客运企业等级评定制度和质量信誉考核制度，鼓励道路客运经营者实行规模化、集约化、公司化经营，禁止挂靠经营”，加强对客运企业的管理，制定考核管理指标，建立日常监管机制。

（2）全面推进落实《上海市省际道路旅客运输服务规范》。

（3）配合站点的新建、扩建、迁建、改造以及站点设施的更新改造，落实跨省市公路客运建设专用基金管理办法，确保长途客票附加费的合理使用。

（4）在《上海市省际道路客运班线经营权管理规定》的相关要求，进一步加强和完善本市省际道路客运班线日常经营权管理，综合设置每年的考核内容，量化考核指标，提高长途客运行业准入门槛，建立退出机制。

（5）依据《上海市省际道路客运班线经营权管理规定》（沪交法〔2006〕第261号），细化本市《省际客运班线新增资源（招投标）管理原则》，以此进一步明确长途客运班线中新增班线以及增班增车的审批原则和程序。

（6）实施质量信誉体系管理，提高行业品牌化程度。通过行业质量信誉体系考核等手段，对等级高的诚信企业予以资源、政策、管理等方面的优惠政策；对失信企业集中力量严格监管。

（7）完善“毗邻地区省际客运班线公交化运行”相关法规，使之更适合社会经济发展和交通运输发展需求。

二、建立长三角区域发展合作体系

强化长三角客运交通一体化工作推进。以区域线路整合为基础，继续推动长三角区域联动发展。总结近年长三角一体化工作的成功经验，在目前已成功的试点基础上，将毗邻地区公交化线路以及异地联网代售票的工作继续推向深入。从政策法规层面，形成江、浙、沪三方的规范性标准。

 

附录：客运场站建设和调整计划

1）近期发展计划

近期重点调整、梳理现有小规模、非规划的零星长途客运站，确保中心城区范围内基本达到“布局规划”要求，并在开发较快较为成熟的新城推进长途客运场站的建设和整合。

（1）配合长途客运浦东站的建设，整合浦东现有长途客运站点。

新建长途客运浦东站，撤并高桥客运站、川沙客运站等。保留原龙阳路客运站规划，结合浦东新区的总规修编工作，根据其稳定后的方案，对浦东地区的长途客运布局进一步优化完善。

（2）配合汶水路客运站等客运站的建设，整合上海火车站周边等长途客运站。

沪太路站迁至汶水路客运站，撤并恒丰路客运站、太平洋客运站、沪铁客运站、中山客运站、东大名路客运站、西区客运站等。

（3）配合郊区新城的建设，整合崇明、松江、金山、奉贤等区县现有长途客运站。

新建崇明客运站（陈家镇）、松江南站客运站，迁建金山客运站、奉贤浦江客运站，撤并松江站、南桥客运站、曹安客运站、北翟客运站等。

另对在“十二五“中需要新建或迁建的场站作出初步的投资估算，具体如下表所示：

附表-1 “十二五”上海长途客运站建设投资估算

序号	名 称	建设性质	服务能力 （万人/年）	占地面积（m2）	建设年限	“十二五”投资（万）
1	长途客运浦东站	新建	400	36000	2014~2015	4000
2	崇明客运站	新建	180	25000	2011~2012	2500
3	松江南站客运站	新建	180	16000	2012~2013	1600
4	金山客运站	迁建	180	8400	2013~2014	1900
5	浦江客运站	迁建	80	13000	2014~2015	1300
合计			1020	98400		11300

注：本次投资估算不包括客运站的土地费、拆迁费、补偿费等前期费用，仅为工程建设费用。金山客运站现已完成初步设计，投资估算以其初步设计为准。

2）远期发展计划

结合场站周边开发，按需有序地进行场站调整和优化，在条件成熟的情况下逐步撤并桃浦客运站、五角场客运站、虹口足球场、南浦大桥客运站、武宁客运站、吴中客运站等，进一步完善运站布局，形成市区设置“东部、南部、西部、北部、中部”五个方向的规模化客运站，远郊区原则上“一区一站”的场站分布格局。